对规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。近年来，双柏县人大常委会积极开展规范性文件备案审查工作，逐步实现了规范性文件备案审查工作的制度化和常态化。但从备案审查工作开展情况来看，还存在一些问题,引发了我们的思考。笔者结合我县实际，就县级人大常委会加强规范性文件备案审查工作浅谈自己的认识。

一、我县开展规范性文件备案审查工作的实践

(一)加强领导，建立机构。2006年8月27日十届全国人大常委会第23次会议通过了监督法，自2007年1月1日起实施。为深入贯彻落实监督法，切实履行好监督法赋予的职权，双柏县人大常委会及时组织机关干部职工以动员会、专题学习会、研讨会、交流心得等形式强化对监督法的学习，掌握监督法的精神实质。针对监督法第五章规定的“规范性文件备案审查工作”，召开主任会和常委会会议进行了专题研究，明确了常委会分管领导，设立了规范性文件备案审查工作机构，决定由分管法制工作委员会的常委会副主任分管此项工作，法制工作委员会具体履行备案审查工作职能，确保了备案审查工作的正常开展。

（二）健全制度，规范程序。在监督法刚出台还未正式实施之前，县人大常委会就研究制定了我县的贯彻意见，及早部署了规范性文件备案审查工作，并于2006年12月28日县第十四届人大常委会第31次会议通过了《双柏县人民代表大会常委委员会规范性文件备案审查办法（试行）》（以下简称《试行办法》），自2007年1月1日起与监督法同步实施。在实践过程中，常委会对《试行办法》进行了几次修订完善，即：2008年3月县人大常委会对《试行办法》进行了第一次修改，补充完善了有关内容，并继续试行。2011年3月，根据《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》的有关要求，结合我县实际，对《试行办法》进行了第二次修改，形成了《双柏县人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》（以下简称《办法》）。经过两年来的实践，发现《办法》仍存在一些问题，部分条款与规范性文件备案审查实际工作不相适应。因此，2013年初又对《办法》进行了再次讨论修改，并于2月21日经县第十六届人大常委会第1次会议审议并通过，进一步明确了规范性文件接收机构为县人大常委会法制工作委员会，审查机构为县人大常委会各工作委员会。对报备文件的审查范围、报送时限、审查时限、审查建议的处理时限等作了具体规定，使《办法》更加成熟完善，为进一步搞好备案审查工作提供了制度保障。

（三）强化责任，认真审查。为进一步完善规范性文件的管理，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，2010年初，县人大常委会配合县人民政府法制局对全县历年规范性文件进行了全面清理，共清理历年规范性文件107件，其中，废止41件，修改9件，继续有效57件。同时，按照《办法》的有关规定，规范程序，强化责任，认真认真开展备案审查工作。在具体工作中，一方面要求规范性文件制定机关要严格按照《办法》规定进行报备。另一方面要求备案审查机构要及时做好接收登记、审查、反馈审查意见、立卷归档等各环节的工作。自2007年至今，县人大常委会共收到县人民政府及有关部门报送的规范性文件29件，内容涉及公共卫生、城市建设、社会保障、林业管理等多个方面。对这些文件，常委会相关工作委员会重点从合法性、合理性两方面进行审查，并提出审查结论性意见。近年来，在审查中没有发现与现行法律法规相抵触或存在明显的不适当问题，也没有收到有关国家机关和公民、法人以及其他组织对这些文件的审查要求和建议。按《办法》的要求，都作了存档处理。通过对规范性文件的备案审查，有力促进了政府的依法行政，也为法治双柏建设做出了应有的贡献。

二、规范性文件备案审查工作中存在的主要问题

（一）对规范性文件备案审查工作重要性的认识不足。备案审查是规范性文件管理的一种重要手段，有利于及时发现和纠正违法、不适当的规范性文件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政，维护法制统一。从我县的实践情况看，一方面，规范性文件制定主体没有从依法行政的高度来认识规范性文件制定和报备工作的重要性，主动报备的意识还不够强，还存在着制而不备、报备不及时、不规范等问题。另一方面，作为备案审查机关的县人大常委会开展规范性文件备案审查工作大多处于被动审查，对如何开展主动审查、前置审查还有待进一步研究探索。

（二）规范性文件制定主体不规范。制定规范性文件的主体是人民代表大会及其常务委员会、人民政府。然而，在实际工作中，政府的部分规范性文件往往被党政联合制发，造成人大常委会无法介入备案审查。

（三）规范性文件备案审查工作缺乏专业人才。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有高素质的专业人员，很难承担起审查职责。目前，我县规范性文件备案审查工作主要是由常委会法制工作委员会接收登记和初审后分送相关工作委员会进一步审查，实质上还缺乏专业性，审查工作存在一定的局限性。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重，很有必要从组织上保证这项工作的开展，应当设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。

三、加强规范性文件备案审查工作的几点思考

（一）强化学习，提高认识。规范性文件制定机关和审查机关都要从维护国家法制统一，保障人民群众合法权益，促进法治社会建设的高度，进一步强化对规范性文件备案审查相关法律法规的学习，充分认识规范性文件备案审查的重要性、必要性和紧迫性，增强对规范性文件备案审查的深入理解和准确把握，增强责任意识。人大常委会要真正把规范性文件备案审查作为重要工作来抓，牢固树立审查主体意识和接受审查监督意识，既要带头依法做到自身制定的规范性文件报送上一级人大常委会备案审查，又要发挥好主体作用，理直气壮地开展规范性文件备案审查工作，尤其是对党政机关联合制发的文件，笔者认为凡是其内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，都应当进行备案审查，力求做到有件必备、有备必查，使规范性文件制定和审查工作逐步实现制度化、程序化、法制化、科学化。

（二）加强领导，提供保障。搞好规范性文件备案审查工作，关键在于领导重视，重点是要抓好落实。规范性文件制定机关要充分认识规范性文件报送备案审查工作的重要性，把这项工作摆上重要议事日程，切实加强领导，明确报送的专门机构，落实好工作人员，健全和完善工作机制，切实做好报备工作，为备案审查工作的顺利开展提供有力的保障。

（三）加强协作，形成共识。规范性文件备案审查工作是一项系统工程，不是哪一个部门可以单独完成的，制定机关、报备机构、接收登记机构、审查机构和其他有关部门之间存在着密不可分的联系，只有加强协作，形成共识，才能保证此项工作顺利开展。规范性文件报备工作虽然绝大多数是政府的职责，但规范性文件往往是各职能部门起草的，报送的备案材料是否齐全，需要各职能部门的配合。政府报备机构对部门起草的规范性文件也要帮助指导落实，力求报送的材料规范齐全。同时，审查机构与报备机构也要加强沟通协作，发现问题，各部门齐心协力共同研究解决，确保规范性文件审查的质量和效率。

（四）严格把关，提升水平。人大常委会作为规范性文件备案审查工作的主体，要切实加强领导，明确工作责任，确保工作落到实处。重点要把好“四关”：一要严把程序关。要严格依照监督法和备案审查的有关规定，遵循既定的工作程序，依法、高效地开展规范性文件备案审查工作。无论是规范性文件制定机关主动报送，还是有关国家机关或社会团体、企事业组织以及公民提出审查要求或审查建议，都应一视同仁，认真对待，正确履行法律监督职责。二要严把初审关。规范性文件备案审查工作机构是具体的工作部门，在负责文件的接收、登记后，还要切实承担起初审的职责。对报备材料不齐全的，要督促报送机关及时补充。对不符合备案审查范围的，应及时退回报送机关。对属于备案审查范围的，应当在规定时限内分送相关工作委员会进行审查，特别是在初审时发现明显存在不适当情形的，更要在分送时予以说明，以引起具体审查机构的注意。三要严把审查关。规范性文件备案审查机构要熟悉相关法律法规，严格依法进行审查，不走过场，不使审查流于形式。对一时难以判断或把握不准的，可以会同相关工作委员会进行审查，也可以邀请有关专家参与审查。对发现存在不适当情形的规范性文件，要提出具体审查意见，严格按程序督促制定机关予以纠正。制定机关拒绝纠正的，要及时提出撤销议案或建议，依法启动撤销程序。四要严把归档关。备案审查工作机构要分门别类地做好已经审查的规范性文件的归档工作，保证归档材料完整、齐全。其他工作委员会在审查完毕后，也应及时将审查意见和相关材料移送备案审查工作机构归档。同时，如对规范性文件启动撤销程序，也应及时将有关材料移送归档。

作者：赵家平(双柏县人大常委会法制工作委员会副主任）